Cu toate că ne apropiem vertiginos de finalul de an, proiectul de buget pentru 2015 este încă o necunoscută. Şi multe alte variabile, ca să nu le zicem tot necunoscute, incită diferiţi actori – politicieni, analişti economici şi nu numai – la nenumărate polemici.
Ne-am obişnuit deja ca guvernele postdecembriste să negocieze pe marginea bugetelor de stat până în ultima clipă. După cum ne-am obişnuit şi cu faptul ca în loc de bugete multianuale să avem bugete anuale cu multiple rectificări pe parcursul execuţiei.
E deja tradiţie ca acestea să ajungă în Parlament cu întârziere. Iar motive se pot găsi cu duiumul: trebuie să se discute cu Uniunea Europeană, Banca Mondială sau FMI, trebuie ancorate mai bine anticipaţiile privind efectele schimbărilor de taxe, trebuie avută în vedere conjunctura externă sau cine ştie ce lebede negre etc. Mai nou, bugetul pe 2015 nu trebuie făcut public, pentru că el va fi pus în execuţie de un alt Guvern, care va veni după alegerile prezidenţiale din noiembrie.
Conform celor mai recente declaraţii ale oficialilor, proiectul de buget pentru 2015 ar putea fi prezentat într-o primă formă la mijlocul lunii viitoare, sau cel târziu la începutul lunii decembrie, după cum spune ministrul delegat, Darius Vâlcov.
Cum vom croi acest material în lipsa unui material efectiv pe care în mod normal l-am fi comentat? Vom porni de la ceea ce Guvernul şi-a propus în strategia multianuală şi vom aduce completări sub forma viziunilor conceptuale aparţinând unor personalităţi marcante, economişti şi finanţişti de prestigiu: prof. univ. dr. Mircea Coşea şi respectiv prof. univ. dr. Dan Armeanu.
De unde pornim
Spre deosebire de situaţiile din mulţi dintre anii anteriori, de data aceasta avem o minimă dovadă a serozităţii guvernanţilor, care şi-au făcut, prin efortul consultanţilor şi specialiştilor în probleme financiare, bugetare, un plan pe termen lung concretizat sub forma Programului de Convergenţă 2014-2018. Iar acest document este unul public, chiar dacă lipsesc din el chestiuni ce ţin mai degrabă de concretul recent, cum ar fi: cât va fi cursul euro/leu la care se vor calcula accizele (întrebată în repetate rânduri despre acest aspect, ministrul Finanţelor, Ioana Petrescu, păstrează acest secret, deşi cam trebuia să ştim din 1 octombrie), care modele de calcul privind impactul reducerii CAS sunt mai apropiate de realitate (cel al Guvernului sau cel al Consiliului Fiscal) etc.
În ceea ce priveşte cursul de referinţă euro/leu la care se vor calcula accizele, sunt slabe speranţe să mai fie şi anul acesta un ajutor pentru veniturile la buget. În condiţiile în care se va lua drept valoare de calcul cursul comunicat de BCE la 1 octombrie, chiar şi indexat cu rata anuală a inflaţiei la 30 septembrie, încasările din accize tot vor fi mai mici cu 6%, echivalentul a 1,5 miliarde lei.
Mai pot intra în ecuaţie şi alte elemente la capitolul venituri potenţiale. Creşterea accizei la carburanţi nu a fost nici pe departe un stimul, contracţia vânzărilor de produse petroliere fiind destul de simţită. Efectul a fost accentuat şi de menţinerea preţului la combustibili la cote înalte, de către comercianţi, în condiţiile în care preţul barilului a coborât dramatic faţă de începutul anului. Specialiştii estimau că, dacă ar fi operat modificări conforme cu evoluţia barilului, astăzi nu ar fi trebuit să mai avem benzină şi motorină mai scumpă de 6 lei/litru.
Cifrele din Programul de Convergenţă
Produsul intern brut al României ar urma să consemneze un plus de 2,6% faţă de anul 2014, în timp ce creşterea PIB nominal ar urma să fie de 5,5% conform Programului de Convergenţă 2014-2016 elaborat şi publicat de Ministerul Finanţelor. Cheltuielile consumului privat vor urca în 2015 cu 2,9%, în timp ce consumul public va avansa mai încet, sub ritmul din 2014 – 1,7%. Formarea brută de capital se va accelera, creşterea fiind de 4% în 2015 faţă de 2,7% în 2014. Exporturile vor consemna un ritm de creştere sub media ultimilor ani: 4,7%, în timp ce importurile păstrează cadenţa: 5,5%. Un plus simţitor e aşteptat şi la capitolul cerere internă: 3% creştere în 2015 faţă de numai 2,1% în 2014.
Populaţia ocupată va creşte cu 0,3% faţă de 2014, în timp ce rata şomajului va coborî la 6,8% în 2015. Ritmul de creştere a productivităţii muncii se va menţine la acelaşi nivel ca şi în anul curent: 2,3%.
Soldul net al balanţelor sectoriale se va plasa la 0,7% din PIB, cu evoluţii divergente: plusul de 1,4% adus de sectorul neguvernamental e înjumătăţit de minusul de 0,7% adus de sectorul guvernamental.
În ceea ce priveşte proiecţia bugetului consolidat, în acelaşi document mai sus amintit se preconizează pentru 2015 o creştere a PIB potenţial de 2,4%. Aceasta ar urma să vină, pe componente, în felul următor: 0,2% de la muncă, 1,2% de la capital şi 1% de la productivitatea totală a factorilor. Îngrijorătoare este plafonarea către zero a fondului asigurărilor sociale.
Încasările bugetare ar urma să atingă în 2015 33,6% din PIB, faţă de 33,4% cât prevede prognoza pentru 2014. Pe parte de cheltuieli, acestea vor reprezenta în 2015 circa 35% din PIB, faţă de estimarea de 35,6% din PIB, cât e programat pentru 2014. Dobânzile se menţin la o cotă constantă de 1,8% din PIB.
Defalcat, impozitele pe producţie şi import vor urca la 19,4% din PIB, de la 19,2% din PIB, în timp ce impozitele curente pe venit şi avuţie vor creşte de la 6,2% din PIB în 2014 la 6,3% din PIB în 2015. Cheltuielile estimate a fi acoperite din fonduri UE sunt estimate la 2,4% din PIB, în creştere de la 2,2% din PIB, cât sunt estimările pentru 2014.
Controversa reducerii CAS
Fără îndoială, problema reducerii CAS la angajat cu 5% a suscitat cele mai aprinse dezbateri. În continuare se duc negocieri intense cu troica noastră creditoare, chiar dacă din motive de campanie electorală acestea se desfăşoară în afara graniţelor României.
Ministrul Finanţelor, Ioana Petrescu, consideră că, în condiţiile reducerii contribuţiilor de asigurări sociale la angajator cu 5 puncte procentuale de la 1 octombrie, povara fiscală se va reduce cu 1,6 puncte procentuale faţă de 2013, urmând să ajungă la 42,6% din costul forţei de muncă. Potrivit studiului de impact al ministerului, la nivel macroeconomic, „reducerea cu 5 puncte procentuale a CAS plătit de angajator poate conduce la o creştere reală a PIB cu circa 0,1-0,2 puncte procentuale, cu reflectarea directă în îmbunătăţirea productivităţii muncii“.
Pornind de la premisa utilizării sumelor pentru crearea de locuri de muncă, ar rezulta un spor de peste 70.000 de locuri de muncă anual. În ipoteza în care 50% din sumele pe care angajatorii le vor avea în plus vor fi utilizate pentru noi angajări şi 50% pentru investiţii, se recuperează anual aproximativ 1,3 miliarde de lei din creşterea numărului de salariaţi din economie (din CAS, CASS, contribuţii la fondul de şomaj, impozit pe venit) şi, prin creşterea investiţiilor de capital, la bugetul de stat pot ajunge 1,25-1,30 miliarde lei (prin TVA încasată şi efecte de multiplicare ulterioare).
„Efectele de multiplicare ale reducerii CAS sunt încărcate de alte măsuri de creştere a PIB potenţial: neimpozitarea profitului reinvestit şi acordarea de facilităţi fiscale investiţiilor străine importante, pentru a stimula afacerile; facilităţi fiscale la importul de tehnologie, pentru a creşte productivitatea muncii; scheme de ajutor de stat pentru investiţii majore şi creare de locuri de muncă; scheme de minimis pentru IMM-uri inovative; scheme de ajutor de stat şi garantare a împrumuturilor pentru investiţii în domeniile strategice definite de Guvern în Planul de Investiţii Strategice şi Ocupare de Locuri de Muncă; măsuri pentru funcţionalizarea unui mediu concurenţial competitiv şi proiecte pentru reducerea evaziunii şi combaterea muncii la negru“, consideră Cristian Socol, consilierul pe probleme economice al Premierului Victor Ponta.
Analistul economic Dragoş Cabat consideră că reducerea CAS este o măsură pozitivă pentru economie pe termen lung, dar că, pe termen scurt, suntem deficitari la acoperirea pierderilor care vor fi înregistrate la buget după reducerea acestor contribuţii: „În trecut, după implementarea unor astfel de măsuri, impactul a fost pozitiv doar pe termen scurt, după care au fost produse din nou fisuri în colectarea taxelor la buget, ca urmare a numărului ridicat de impozite“.
Ceva mai circumspect, ca să nu spunem pesimist, este omul care supraveghează din postura de preşedinte al Consiliului Fiscal politicile economice ale Guvernului. „În 2015, avem nevoie de măsuri pentru acoperirea unui gol bugetar de circa 10 miliarde lei, din reducerea CAS şi nevoia de diminuare a deficitului“, consideră economistul şef al Raiffeisen Bank, Ionuţ Dumitru.
Prof. univ. dr. Mircea Coşea: Un important instrument de politică economică: bugetul
Bugetul este unul dintre puţinele instrumente de politică economică rămase la dispoziţia statului într-o economie de piaţă funcţională, dar în condiţiile anului 2015, bugetul României poate deveni un instrument de politică propriu zisă, un element definitoriu pentru o posibilă reorientare a poziţiei ţării în contextul geo-eco-politic actual.
Părerea mea este că asistăm la apariţia şi manifestarea unor fenomene care ar putea deveni oportunităţi de orientare politică a bugetului în direcţia unor schimbări pozitive profunde, dar treptate, a poziţiei României atât în plan economic internaţional, cât şi a mediului economic intern. În cele ce urmează voi încerca să arăt care sunt aceste oportunităţi. Problema este însă aceea că oportunităţile nu sunt toate rezultatul unei strategii structurate pe un nou concept de dezvoltare, ci şi efecte perverse ale unor măsuri guvernamentale discutabile şi controversate. Rămâne de văzut în ce măsură va exista capacitatea transformării efectelor perverse în oportunităţi pozitiviste. Teoretic, în economie, această capacitate există.
Desigur, ar fi interesant de comentat posibilele interferenţe între principalii indicatori macroeconomici, între efectele pozitive şi negative ale unor taxe şi impozite sau despre rigorile impuse deficitului, dar, din punctul meu de vedere, mi se pare mai important faptul că bugetul anului 2015 ar putea marca o schimbare a filozofiei bugetare, o trecere nu numai de la viziunea contabilă la cea strategică, dar şi o poziţionare pe trendul „bugetarismului post-criză”, prezent deja în unele ţări occidentale importante (vezi: Esther Jeffers şi Dominuque Plihon – „Le shadow banking system et la crise financiere”, Ch.fr.375/2013; Dietmar Peety şi Heribert Genereith – „The Financial sector and Real Economy”, Real World Economic Review 2013), preconizat politic de patriotismul economic al lui Dominique Villpin şi „cosmetizat” economic chiar de J. Stiglitz şi de T. Piketty.
În esenţă, acest trend propune orientarea spre aşa numitul stadiu de „rilans” (rilance), care este un dozaj subtil între rigoare (riguer) şi relansare (relance). „Rilance” este un concept de management guvernamental care exprimă necesitatea reducerii cheltuielilor publice în domeniile unde se consideră a fi cel mai puţin dureros, în perspectiva relansării activităţii economice. Reducerea trebuie să fie acompaniată de reforme – cum este cea a sistemului de pensii –, dar şi de investiţii importante.
Una dintre oportunităţi o consider un efect pervers al măsurilor guvernamentale luate sub imperiul campaniei electorale: reducerea CAS şi o serie de aşa numite „reparaţii” sau amnistii fiscale, ca şi preconizata reducere a TVA la carne şi alte produse alimentare. Fără a discuta acum efectele bune sau perverse asupra economiei reale, semnalez efectul pervers al deteriorării relaţiilor cu FMI, dar şi oportunitatea reconsiderării/renegocierii acordului cu acesta sau chiar renunţarea la el. Personal, cred că este „marele moment” al regândirii acestui acord, fiind convins că o continuare nu va permite României ajungerea la stadiul de „rilans”, chiar dacă termenul aparţine doamnei Lagrande.
O altă oportunitate rezultă din efectul pervers al situaţiei geo-eco-politice. Este efectul deteriorării dramatice a stabilităţii zonei ucrainene, care ne ridică probleme importante de securitate energetică. Gravitatea acestei situaţii ar trebui să conducă la o nouă viziune a prioritizării obiectivelor de investiţii şi la o accentuare a preocupărilor politicii bugetare pentru asigurarea fondurilor necesare, eventual prin regândirea modelului de asistare socială (nejustificată) a unor prea numeroase categorii ale populaţiei.
Prin ceea ce am arătat încerc să atrag atenţia asupra faptului că bugetul nu este doar o construcţie econometrică, ci şi una de filosofie a dezvoltării şi stabilităţii.
Prof. univ. dr. Dan Armeanu: Bugetul pe 2015 trebuie să se orienteze spre investiţii
Bugetul de stat, într-o economie normală, reprezintă atât un mijloc de gestionare şi previziune a resurselor, cât şi o adevărată strategie de dezvoltare la nivel macroeconomic.
Din punct de vedere al gestionării resurselor, bugetul trebuie să cuprindă previziunea veniturilor şi cheltuielilor publice pe termen scurt, în general pe un an. Un astfel de buget îmbracă forma bugetului de mijloace, pune în evidenţă principalele mijloace de constituire şi redistribuire a resurselor financiare publice şi are caracterul unui buget funcţional, întrucât ţine prea puţin cont de obiective.
Din punct de vedere al strategiei de dezvoltare economică, bugetul trebuie fundamentat pe termen mediu sub forma bugetului multianual sau a bugetelor program. Acest tip de buget este elaborat în special pentru gestionarea eficientă a cheltuielilor publice pentru investiţii, urmărind îndeplinirea obiectivelor pe termen mediu şi lung stabilite la nivel macroeconomic. Un astfel de buget bazat pe obiective investiţionale presupune alocarea şi efectuarea cheltuielilor în funcţie de principiul eficacităţii, ce pune în evidenţă eficienţa cheltuielilor publice. Bugetele-program conţin studii de fezabilitate individuale pe fiecare obiectiv, realizate prin intermediul analizei cost-beneficiu dar şi liniile directoare de dezvoltare strategică pe termen mediu şi lung. De un astfel de buget are nevoie şi România pentru eficientizarea cheltuielilor publice pentru investiţii, ţinând cont de faptul că suntem pe ultimele locuri în UE din acest punct de vedere.
Indiferent de forma pe care o îmbracă, fundamentarea bugetului se realizează în funcţie de situaţia macroeconomică şi de condiţiile economice existente la un moment dat, de factorii exogeni semnificativi care se pot manifesta, dar şi în funcţie de efectele măsurilor luate în anii anteriori.
Care sunt principalele repere în funcţie de care se va fundamenta bugetul în anul 2015?
În proiecţia bugetară trebuie să se ţină cont atât de factorii externi, cât şi de cei interni specifici economiei autohtone.
Prin prisma factorilor externi, cea mai importantă este slaba performanţă a economiilor din UE, ţinând cont de legătura ombilicală dintre economia românească şi cea europeană. Dependenţa mare a economiei de zona UE este principalul factor de risc care se poate manifesta asupra economiei naţionale şi, implicit, trebuie ţinut seama de efectul lui în proiecţia bugetară. Este nevoie de un buget echilibrat, care să poată absorbi eventualele şocuri externe. Echilibrul presupune proiecţii realiste ale indicatorilor macroeconomici, un deficit redus, diminuarea risipei banului public şi continuarea consolidării fiscale.
Din perspectiva factorilor interni, cei mai importanţi care trebuie luaţi în seamă sunt deficitul bugetar, creşterea economică, fondurile europene, evaziunea fiscală şi investiţiile.
Din punctul de vedere al deficitului bugetar, în cadrul acordurilor internaţionale, autorităţile au convenit că un deficit bugetar cash de 1,4% din PIB în 2015 corespunde unui deficit structural de 1%. Deci şi anul următor va fi unul de ajustare de la un deficit bugetar cash estimat în 2014 de 2,2%, ce presupune un efort mare, cu implicaţii asupra creşterii economice în condiţiile în care colectarea nu se îmbunătăţeşte, iar cota CAS redusă acţionează pe tot exerciţiul bugetar. Important este ca ajustarea să nu se facă pe seama reducerii cheltuielilor publice pentru investiţii, ţinând cont şi de faptul că formarea brută de capital contribuie negativ la creşterea economică în ultimele trimestre. Mai mult, este chiar nevoie de o alocare mai mare de resurse publice pentru investiţii, în condiţiile în care nu reuşim să atragem fonduri europene, investiţii străine sau finanţarea economiei prin creditare nu revine.
Luând în considerare toate aceste aspecte, viitorul buget trebuie să ţină cont atât de realităţile economiei europene, cât şi de cele ale economiei româneşti. Pentru a spera la o creştere economică sustenabilă şi semnificativă în viitor, trebuie să alocăm mai mult către investiţii şi să fim atenţi la măsurile pe care le luăm în prezent şi care se reflectă în bugetul public.
COMMENTS