Preşedintele Consiliului Fiscal reacţionează la problema creşterilor salariale

Redăm integral documentul remis presei şi semnat de Ionuţ Dumitru, preşedintele Consiliului Fiscal în legătură cu:

“Opinia Consiliului fiscal cu privire la amendamentele introduse prin Raportul adoptat de Parlament asupra Legii de aprobare a OUG nr. 20/2016 pentru modificarea și completarea OUG nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016

În data de 9.11.2016, Ministerul Finanţelor Publice (MFP) a trimis Consiliului fiscal (CF), prin adresa nr. 11899/8.11.2016, solicitarea de a-şi exprima opinia cu privire la amendamentele introduse în Parlament în urma adoptării de către plenul Camerei Deputaților a raportului aupra legii de aprobare a OUG nr. 20/2016 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Amendamentele introduse vizează acordarea de majorări salariale personalului din sistemul de sănătate şi învăţământ, după cum urmează:

Majorarea salariilor de bază, începând cu 1 ianuarie 2017, pentru personalul din învățământ, în medie cu 15%;

b) Majorarea salariilor de bază, începând cu 1 decembrie 2016, pentru personalul din sănătate (inclusiv personalul administrativ), în medie cu 15%;

c) Calcularea sporurilor ca procent aplicat la salariile majorate pentru personalul din sănătate şi asistenţă socială;

d) Majorarea salariilor de bază, începând cu 1 decembrie 2016, pentru personalul din asistenţa socială;

e) Majorarea salariilor de bază, începând cu 1 decembrie 2016, pentru personalul din cadrul aparatului propriu al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate;

f) Stabilirea salariilor pentru personalul din cadrul Caselor Județene de Asigurări de Sănătate și din cadrul Direcţiilor judeţene de Sănătate Publică la 85% din nivelul salariilor majorate pentru Casa Națională de Asigurări de Sănătate;

g) Stabilirea salariilor pentru personalul din cadrul Agenţiei Române de Salvare a Vieţii Omeneşti pe Mare similar drepturilor salariale ale personalului Inspectoratului General pentru Situații de Urgență.

Fişa fiscală aferentă amendamentelor introduse (vezi Anexa 2) estimează, caeteris paribus, o majorare cu 4,85 miliarde de lei a cheltuielilor de personal în anul 2017, respectiv un impact net de runda întâi asupra deficitului bugetar de 2,9 miliarde de lei, ulterior considerării veniturilor bugetare suplimentare generate de majorările salariale în cauză la nivelul contribuţiilor sociale şi impozitului pe venit.

Preambul – scurtă trecere în revistă a regulilor fiscale stipulate de Legea nr. 69/2010

Elementul central al Legii Responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicate (de aici înainte LRFB), îl reprezintă principiul omonim care prevede că „Guvernul are obligaţia de a conduce politica fiscal-bugetară în mod prudent şi de a gestiona resursele şi obligaţiile bugetare, precum şi riscurile fiscale de o manieră care să asigure sustenabilitatea poziţiei fiscale pe termen mediu şi lung”, precizând totodată că „sustenabilitatea finanţelor publice presupune că, pe termen mediu şi lung, Guvernul să aibă posibilitatea să gestioneze riscuri sau situaţii neprevăzute, fără a fi nevoit să opereze ajustări semnificative ale cheltuielilor, veniturilor sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic sau social”.

Implementarea concretă a acestui principiu în legislaţia naţională este realizată printr-o serie de reguli fiscale care vizează:

statuarea obiectivului „menţinerii poziţiei bugetare în exchilibru sau în excedent”, acesta fiind considerat atins în condiţiile în care deficitul structural anual al administraţiei publice converge către obiectivul bugetar pe termen mediu, definit ca un sold bugetar structural ca procent în PIB care nu este inferior nivelului de -1%, devierile temporare de la acest nivel fiind permise doar în circumstanţe excepţionale (art. 6 – art. 8 din LFRB);

introducerea de plafoane nominale pentru soldul bugetului general consolidat (BGC), soldul primar al BGC, cheltuielile totale ale BGC (nete de asistenţa financiară din partea UE şi a altor donatori) şi cheltuielile de personal, obligatorii pentru primul an acoperit de Strategia Fiscal-Bugetară (SFB) aprobată de Parlament (art. 12, lit. b) și lit. c));

introducerea de plafoane definite ca procent în PIB pentru soldul bugetar şi cheltuielile de personal, obligatorii pentru primii doi ani acoperiţi de SFB aprobată de Parlament (art. 12, lit. a)).

Reguli fiscale suplimentare relevante vizează cheltuielile de personal: art. 17 alin. 1 din LRFB interzice în mod explicit promovarea cu 180 de zile înainte de încetarea mandatului Guvernului a unor acte normative care conduc la creşterea cheltuielilor de personal, iar alin. 2 al aceluiaşi articol interzice majorarea cheltuielilor de personal pe parcursul anului bugetar, cu ocazia rectificărilor bugetare. În plus, art. 15 al legii prevede că în cazul introducerii unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare este necesară elaborarea fişei financiare în conformitate cu art. 15 al Legii nr. 500/2002 (a Finanţelor Publice), precum și depunerea unei declarații care să ateste că majorarea de cheltuieli antrenată este compatibilă cu prioritățile strategice specificate în SFB, legea bugetară anuală şi cu plafoanele de cheltuieli prezentate în SFB. În acest sens, Legea Finanţelor Publice prevede că fişa financiară trebuie să conţină măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor pentru a nu influenţa deficitul bugetar.

Prevederile LRFB indică faptul că legiuitorul a acordat atenţie deosebită cheltuielilor de personal, instituind reguli care le singularizează în rândul celorlalte categorii de cheltuieli. Un argument în favoarea acestei abordări este legat de faptul că acest agregat de cheltuieli este substanţial mai vulnerabil decât celelalte la prevalența unor considerente pe termen scurt, în detrimentul obiectivelor strategice pe termen mediu și lung. Mai mult, aceste cheltuieli au, prin natura lor, un caracter permanent – o creştere salarială generează caeteris paribus o majorare în perpetuitate a anvelopei salariale, spre deosebire, de exemplu, de o creștere a cheltuielilor de investiţii, care expiră odată ce obiectivul de investiţii vizat este finalizat. Caracterul permanent implică în mod firesc riscuri din perspectiva sustenabilității pe termen mediu şi lung – o astfel de creştere a cheltuielilor nu poate fi justificată de existenţa unui spaţiu fiscal temporar, datorat fie nerealizării unor cheltuieli programate ori a apariției unor venituri excepţionale/temporare.

Individualizarea cheltuielilor de personal de către lege nu este câtuşi de puţin menită să împiedice majorările salariale – orice nivel al acestora este posibil în interiorul constrângerilor exercitate de ţintele de deficit bugetar şi, implicit, al celor ce privesc cheltuielile totale ale BGC, ci să disciplineze negocierile salariale şi procesul bugetar, favorizând adoptarea unei perspective pe termen mediu în ceea ce priveşte dinamica cheltuielilor de personal în interiorul cheltuielilor totale ale BGC în detrimentul stabilirii nivelului acestora pe baze ad hoc.

Aşa cum însă Consiliul fiscal a arătat în opinii succesive, regulile fiscale ce nu vizează în mod direct deficitul bugetar (cele care vizează obligativitatea plafoanelor pentru toate celelalte elemente relevante din perspectiva legii – soldul primar, cheltuieli de personal, cheltuieli totale fără asistenţa financiară din partea UE și a altor donatori, întărite de interdicții de majorare a cheltuielilor totale şi cheltuielilor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare) s-au dovedit în practică nişte reguli „slabe”, a căror nerespectare (cel puţin în contextul parametrilor propuşi ai rectificărilor bugetare) a fost mai degrabă regula decât excepția, derogări de la acestea intervenind în cvasi-totalitatea rectificărilor bugetare petrecute ulterior intrării în vigoare a LRFB în aprilie 2010 (subexecuţia cheltuielilor programate a făcut ca uneori unele din aceste regulile fiscale „auxiliare” să fie respectate ex post). Trei exemple recente ale naturii de facto neconstrângătoare, în pofida interdicţiilor formale, ale regulilor ce privesc cheltuielile de personal, sunt următoarele:

– Cheltuielile de personal la finele anului 2015 au fost de 52 miliarde lei, comparativ cu un plafon, instituit prin Legea nr. 182/2014, de 48,4 miliarde de lei. Chiar ajustând pentru cheltuielile suplimentare ce decurgeau din titluri executorii a căror achitare a fost decisă cu prilejul rectificărilor bugetare ulterioare (în sumă de circa 1,5 miliarde lei), aceste cheltuieli s-au situat cu circa 2 miliarde de lei deasupra plafonului.

– Construcţia bugetară iniţială pentru anul în curs prevedea cheltuieli de personal în cuantum de circa 7,6% din PIB, în pofida faptului că plafonul exprimat ca procent în PIB statuat prin Legea nr. 182/2014 indica un nivel maxim de 6,8% (e adevărat însă că schimbarea Guvernului atrage după sine şi o resetare a plafoanelor, pe care noile autorități au libertatea să le plaseze la orice nivel în măsura în care acesta este în linie cu țintele de deficit ce concordă cu obiectivul pe termen mediu ori cu traiectoria de ajustare către acesta).

– Prima rectificare bugetară din acest an a implicat, aşa cum Consiliul fiscal a arătat în opinia emisă cu acel prilej, o deviaţie de la plafonul cheltuielilor de personal statuat prin Legea nr. 338/2015 de 1,37 miliarde lei (din care impactul aferent anului curent al Legii nr. 85/2016 reprezenta circa 1,02 miliarde lei, iar restul era determinat de modificările salariale din OUG nr. 20/2016, acomodat parțial însă de unele economii la nivelul capitolului evidențiate de execuția bugetară).

Consideraţii cu privire la amendamentele introduse prin Raportul adoptat de Parlament asupra Legii de aprobare a OUG nr. 20/2016 pentru modificarea şi completarea OUG nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016

Având în vedere cele de mai sus, Consiliul fiscal remarcă următoarele:

Sesizarea Consiliului fiscal în vederea emiterii unei opinii asupra impactului financiar al amendamentelor introduse şi a conformităţii cu regulile fiscale a intervenit ulterior adoptării de către Parlament a acestor amendamente.

Introducerea unor amendamente care prevăd majorări salariale peste cele deja prevăzute de OUG nr. 20/2016 nu este conformă cu prevederile art. 17 alin. 1 al LRFB care interzice promovarea unor acte normative cu mai puțin de 180 de zile înainte de expirarea mandatului Guvernului, care conduc la creşterea cheltuielilor de personal sau a pensiilor în sectorul bugetar. De precizat că majorările salariale introduse de OUG nr. 20/2016 au fost inițiate înainte de acest termen de 180 de zile, deşi implicau o lipsă de conformitate cu plafonul cheltuielilor de personal statuat de prin Legea nr. 338/2015, precum și cu prevederile art. 17 alin.2 al LRFB care interzice majorarea cheltuielilor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare. În ambele cazuri, Guvernul a recurs la derogări de la prevederile LRFB, fără însă a afecta ţinta de deficit, modificările fiind făcute în contexul unei actualizări a construcţiei bugetare ce identifica venituri suplimentare acoperitoare.

 Consiliul fiscal validează calculele de impact primite de la MFP (şi prezentate în Anexa 3), conform cărora amendamentele aprobate ar atrage o majorare a cheltuielilor de personal în anul 2017 cu 4,85 miliarde lei şi, caeteris paribus, un efect de runda întâi la nivelul deficitului bugetar de 2,9 miliarde de lei, ulterior considerării veniturilor suplimentare pe care majorările salariale le-ar determina automat la nivelul contribuţiilor sociale datorate de angajator şi angajaţi, precum şi la nivelul încasărilor din impozitul pe venit.

 Efecte de runda a doua asupra veniturilor bugetare ar apărea doar în lipsa unor măsuri compensatorii şi deci, doar în măsura în care deficitul din 2017 ar fi lăsat să se majoreze cu cuantumul efectului de runda întâi identificat (cu 2,9 miliarde de lei ori 0,35% din PIB). Chiar acceptând existenţa unui multiplicator fiscal ridicat de circa 0,8 pentru cheltuielile de personal, veniturile generate de o creştere economică suplimentară de 0,2-0,3 pp. ar fi mai mici de un miliard de lei, ceea ce implică o creştere a deficitului bugetar cu cel puțin 2 miliarde de lei (0,25% din PIB).

Consiliul fiscal apreciază că, din perspectiva plafonului cheltuielilor de personal în vigoare aferent anului 2017, definit de Legea nr. 338/2015 la un nivel de 7,4% din PIB, ar fi imposibilă încadrarea în interiorul acestuia daţi fiind parametrii actuali cu privire la numărul de angajaţi din sectorul public şi majorările salariale propuse, după luarea în considerare a creşterii suplimentare a PIB prilejuite de acestea din urmă în eventualitatea necompensării – estimăm că nivelul cheltuielilor de personal în urma implementării amendamentelor ar reprezenta echivalentul a cel puțin 7,8% din PIB în anul 2017. Art. 15 alin. 1 lit. b) al LRFB indică faptul că acest plafon, împreună cu cele de cheltuieli totale și de deficit bugetar, sunt relevante pentru iniţiativele legislative adoptate de actuala legislatură. Trebuie precizat însă că o măsură echivalentă adoptată de viitoarea legislatură nu ar cădea sub incidența acestui plafon de cheltuieli, în condiţiile în care schimbarea Guvernului implică libertatea acestuia de a-şi asuma noi parametri pentru strategia fiscală pe termen mediu, în interiorul constrângerilor exercitate de regulile prevăzute de art. 6-8 ale LRFB mai sus descrise cu privire la deficitul bugetar.

Consiliul fiscal apreciază că amendamentele adoptate ar majora deficitul bugetar, în lipsa unor măsuri compensatorii de natura veniturilor ori cheltuielilor, cu cel puţin 0,25% din PIB în anul 2017. Execuţia bugetară pentru anul curent indică faptul că, caeteris paribus, un deficit mai mic conform metodologiei naţionale este probabil, mai ales ca urmare a unei subexecuții la nivelul cheltuielilor de investiţii pentru proiectele finanțate din fonduri europene aferente exerciţiului financiar 2014-2020 care apare drept inevitabilă. Cu toate acestea, spațiul fiscal relativ la ținta de deficit având această sursă nu este decât unul temporar şi existenţa acestuia nu poate fi extrapolată în 2017, implementarea proiectelor de investiţii cu finan’are europeană conform noului exercițiu financiar fiind probabilă a se accelera substanțial în anii viitori. Un spaţiu fiscal temporar în 2016 nu poate constitui o sursă de acoperire în 2017 a impactului permanent generat de majorările salariale.

 Programul de Convergenţă 2016-2019 şi ultima Strategie fiscal-bugetară estimau deficite de 2,9% din PIB pentru 2017, situate aşadar în imediata vecinătate a pragului unde ar putea interveni declanşarea procedurii de deficit excesiv, în condiţiile în care pentru anul viitor sunt prevăzute, prin Codul Fiscal adoptat în 2015, reduceri suplimentare de impozite indirecte. Cea mai recentă proiecţie a Comisiei Europene indică o majorare a deficitului SEC 2010 de la 2,8% în 2016 la 3,2% în 2017, fără să includă impactul amendamentelor generatoare de majorări salariale ori al altor reduceri de taxe adoptate recent de Parlament (şi aflate la promulgare). Aşadar, există deja un risc substanţial ca nivelul de referinţă de 3% din PIB pentru deficitul bugetar să fie depăşit. Amendamentele propuse, în lipsa unor măsuri compensatorii, cresc considerabil acest risc, antrenând o vulnerabilizare suplimentară a unei poziţii fiscale deja neconforme cu principiul responsabilităţii fiscale mai sus amintit, într-un context internațional mai complicat i mai volatil decât anul trecut.

Opiniile formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Preşedintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 56, alin (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010 republicată, în urma însuşirii acestora de către membrii Consiliului, prin vot, în şedinţa din data de 10 noiembrie 2016.” .

Sursa: Ministerul Finanţelor Publice

Sursa: Ministerul Finanţelor Publice

Sursa: Ministerul Finanţelor Publice